Az egyenlő elbánás elve
Tézisek egy jövendő antidiszkriminációs törvényhez
Alkotmányos állam az, amely más államoktól független, hatalmát pedig az általános és egyenlő jogra épülő választásokon legitimálja az állampolgárok közössége, s ezt azután megosztott és egymást kölcsönösen ellenőrző szervekből álló államszervezet keretében kell gyakorolnia. Polgárainak tulajdonát, méltóságát és más alapvető jogait tiszteletben kell tartania, biztosítania kell azt is, hogy a hatalom gyakorlásának legitimációs bázisát alkotó politikai közösség egységes jogokkal rendelkező polgárokból álljon. Ezt pedig csak úgy tudja elérni, hogy aktív közreműködésével megteremti az állampolgárok tényleges, életkoruktól, nemüktől, származásuktól, egészségi állapotuktól, vagyoni helyzetüktől független egyenlőségét.
Nem nehéz belátnunk, hogy az állampolgárok eltérő adottságai kihatnak társadalmi helyzetükre, a közösségi életben való részvételükre, foglalkozásuk gyakorlására, a közszolgáltatások igénybevételére, sőt egyes esetekben meg is akadályozhatják őket jogaik gyakorlásában. Az alkotmányos állam nem maradhat közömbös a közösségi élet ilyen jelenségei iránt, és intézkedésekkel kell megakadályoznia a polgárok ilyen adottságaira alapított önkényes és hátrányos megkülönböztetését. Az államnak önmagának is fel kell lépnie az önkényes megkülönböztetés ellen, és meg kell teremtenie a feltételeket ahhoz, hogy akár erre feljogosított közszereplők, akár pedig maguk a sérelmet szenvedettek ugyanezt megtehessék.
Az alkotmányos államnak ezen túlmenően tényleges lépéseket kell tennie annak érdekében, hogy a hátrányos helyzetű csoportok és az ezekhez tartozó személyek egyenlő esélyekkel vehessenek részt a közösség életében. Ebből a célból az államnak meg kell teremtenie a feltételeket ahhoz, hogy egyes csoportok és egyének előnyben részesüljenek a társadalmi kapcsolatok bizonyos fajtáiban. Az államnak azonban ilyen intézkedéseinél tekintettel kell lennie az egész közösség, a hátrányos helyzetben lévő társadalmi csoportok, illetve személyek társadalmi-történeti meghatározottságaira, és ügyelnie kell arra, hogy intézkedései nem eredményezhetik a kedvezményezettek közösségi életben elfoglalt helyzetének rosszabbra fordulását.
Politikai fegyverekkel az előítélek ellen
Az alkotmányos állam hátrányos megkülönböztetés elleni (antidiszkriminációs) politikájához mindenek előtt jogrendszerét kell átalakítania. Meg kell határoznia, hogy milyen magatartásformák minősülnek megkülönböztetőnek, önkényesnek és hátrányt okozónak, hogyan kell bizonyítani a megkülönböztetés önkényes és hátrányos voltát, milyen eljárásokat kell alkalmazni a hátrányok megszüntetése, az okozott károk megtérítése és a hátrányos megkülönböztetést gyakorlók jogkövetkezményekkel való sújtása érdekében. Az államnak bírósági és közigazgatási szervek hatásköreinek kibővítése révén biztosítania kell, hogy az önkényesen megkülönböztetettek hatékony jogorvoslatot találjanak.
Mindezen túlmenően az állami, önkormányzati szervekben, intézményekben dolgozó köztisztviselők, közalkalmazottak alkalmazási feltételéül kell megszabnia a hátrányos helyzetű csoportokhoz tartozó személyekkel való különleges elbánást; az ilyen jellegű ismereteket képzésük, továbbképzésük részévé kell tennie, megakadályozandó, hogy a közszférát érintő döntéseikben érvényre juttassák előítéleteiket. Az államnak a közfeladatot ellátó tájékoztatási eszközökön keresztül tudatosítania kell a társadalomban az egyenlőségnek a közösség életében betöltött szerepét és az önkényes megkülönböztetés jogellenességét.
Az állampolgári egyenlőség megteremtése és az egyenlő elbánás elvének érvényesítése azonban nemcsak állami feladat, hanem közcél is egyben; ebből következően a közösség tagjainak (jogszabályok által ugyan ki nem kényszeríthető) kötelessége is. Az állam kizárólag a közösség tagjainak együttműködésére építve fejthet ki eredményes hátrányos megkülönböztetés-ellenes politikát. Az egyenlő elbánás elve csak abban a közösségben lesz a mindennapi társadalmi gyakorlat része, amelynek tagjai a közösségről alkotott véleményük kifejtésével és a közösség érdekét szolgáló munkálkodásukkal tevékenyen részt vesznek a közösségi viszonyok alakításában.
Az egyenlő elbánás elve olyan társadalmi gyakorlatot, közösségi környezetet feltételez, amelyben a hátrányos helyzetűekről való gondoskodás nemcsak az állammal szemben támasztott követelésként fogalmazódik meg, hanem egyszersmind a közösség tagjainak - az ilyen tevékenységet kifejtő társadalmi szervezetek létrehozásában és működtetésében is megnyilvánuló - igénye. Az alkotmányos államnak, antidiszkriminációs politikája részeként, tevékenységük közhasznúvá minősítése révén kell segítenie a közösségi szolidaritás társadalmi intézményeinek a működését, és az olyan állami feladatokat, amelyek nem szükségszerűen kívánják meg állami szervek közreműködését, ezeken a szervezeteken keresztül kell ellátnia.
Az alapelv azonban olyan politikai környezetet is feltételez, amely nem utasítja el az állampolgári egyenlőség, az egyenlő elbánás eszméjét, és hajlandó állami eszközöket is alkalmazni ennek az elvnek az érvényesítésére. A közhatalom gyakorlása céljából létrejött társadalmi szervezeteknek, a politikai pártoknak ezt az alapelvet saját működésük alapelveivé kell tenniük, hogy a közhatalom tényleges gyakorlása során ez az alapelv (hasonlóan az alkotmányosság egyéb alapelveihez) az állami szervek működési alapelvévé, a társadalmi egyenlőtlenségek csökkentésére irányuló ágazati politikák pedig eme alapelv megvalósításának eszközeivé válhassanak.
Az alkotmányos államnak a társadalmi egyenlőség megteremtése érdekében a hátrányos helyzetben lévő csoportok esetében következetes előnyben részesítő (pozitív diszkriminációs vagy megerősítő intézkedéseket alkalmazó) politikát kell folytatnia. A közösségi életnek azon területein, amelyeken a hátrányos helyzetű csoportokhoz tartozó egyének kevésbé képviseltetik magukat, azonos feltételek esetén előnyben kell részesítenie őket, és egyéb intézkedésekkel is hozzá kell járulnia egyenlőtlenségek csökkentéséhez.
A közönyös polgár és a rest állam
Az előzőekben megfogalmazott alapelv megítélésem szerint ellentmondásos módon érvényesül ma Magyarországon. Általánosan fogalmazva úgy vélem, hogy a magyar állam hátrányos megkülönböztetés-ellenes politikáját nem lehet megfelelőnek minősíteni, bár bizonyos vonatkozásokban az állam az alkotmányos szempontoknak megfelelő előnyben részesítő politikát folytat. Mivel azonban az egyenlő elbánás alapelvének érvényesülése szempontjából az állami intézkedések közül a hátrányos megkülönböztetés elleni politikának kell főszerepet játszania, összességében az állampolgári egyenlőség vonatkozásában az állam nem minősíthető alkotmányosnak.
Annak ellenére, hogy az Alkotmány önmaga is több helyen tartalmaz általánosságban, valamint meghatározott alkotmányos helyzetekre vonatkozóan az állampolgári jogegyenlőséget deklaráló rendelkezéseket, és a foglalkoztatás, a közoktatás, az egészségügy ágazati jogszabályai elviekben ugyancsak garantálják az egyenlő bánásmódot az ilyen szolgáltatások igénybevételekor, a hátrányos megkülönböztetés vonatkozásában az állam mégsem teljesítette elvárható mértékben az ebből az elvből fakadó alkotmányos kötelezettségét.
Az államnak a társadalmi egyenlőtlenségek csökkentése, az esélyegyenlőség megteremtése érdekében következetes előnyben részesítő politikát kellene folytatnia. Annak ellenére, hogy az Alkotmány 70/A. §-ának (3) bekezdése alapján erre megvan a felhatalmazása.
Azonban meggyőződésem, hogy az állam közömbös magatartása a közvélekedés, a társadalmi nyilvánosság közömbösségében gyökerezik. Ameddig a társadalom önmaga nem lép fel a közösségi életben megnyilvánuló, az állampolgári egyenlőség eszméjét sértő magatartások ellen, ameddig a közösség nem támaszt igényt az egyenlő elbánás eszméjét megvalósító intézkedésekre, addig nem csodálkozhatunk az állam közönyén. Társadalmi vitát kell folytatnunk a társadalmi egyenlőség kérdéseiről, és a közösségnek be kell látnia, hogy ennek az alapelvnek az érvényesülése ugyanúgy az alkotmányosság elengedhetetlen feltétele, mint például a hatalommegosztás vagy a nemzeti függetlenség. A művelt közvéleménynek be kell látnia, hogy az akár verbális, akár tettekben megnyilvánuló rasszista, szexista stb. magatartás nemcsak hogy politikailag nem korrekt, hanem a demokrácia egyik feltételének, az egységes politikai közösség létezésének is a kétségbevonása.
Törvény és jog
Annak ellenére, hogy jelenleg Magyarországon nincs állampolgári közösségek ellen irányuló, államilag intézményesített hátrányos megkülönböztetés, nincs ugyanakkor a hátrányos megkülönböztetés megakadályozására alkalmas állami politika és az állampolgári egyenlőség elvének érvényesítésére kiépített állami intézményrendszer sem. Az állami szervekben dolgozó köztisztviselők, az állami intézményekben foglalkoztatott közalkalmazottak (jóllehet néha csak tudatlanságból) gyakran viselkednek önkényesen megkülönböztető módon, a közvélemény formálására alkalmas közszereplők nemhogy nem tudatosítják a közvéleményben ennek a kérdésnek a jelentőségét, hanem sokszor fel is erősítik a társadalomban meglévő előítéleteket.
A bírósági jogvédelem sem mondható ebben a vonatkozásban megnyugtatónak. Jelenleg kizárólag személyiségi jogsérelemként, az általános eljárási szabályok alapján lehet hátrányos megkülönböztetésre alapítottan jogvédelmet keresni. Ez a védelem kizárólag a hátrányos megkülönböztetés nyilvánvaló, szembetűnő formáinál tekinthető elégségesnek, bár ebben az esetben is a jogsérelem jellegére való tekintettel a jelenlegi helyett sürgős eljárásra, rövid eljárási határidőkre lenne szükség. A hátrányos megkülönböztetés rejtett, nehezen bizonyítható formáinál pedig a perrendtartás szabályait az államnak úgy kellene megváltoztatnia, hogy ne a sérelmet elszenvedettnek kelljen bizonyítania a magatartás jogsértő jellegét, hanem a sérelmet okozónak kelljen igazolnia, hogy magatartása nem volt jogsértő jellegű. A személyiséggel kapcsolatos más eljárásokhoz hasonlóan, a perrendtartásnak különleges eljárásként kellene meghatároznia a hátrányos megkülönböztetés esetében alkalmazandó szabályokat.
A hátrányos megkülönböztetés megállapítása széles körű mérlegelési jogkört, az eljáró hatóság részéről a magatartások minősítésében nagyfokú szabadságot feltételez. Anyagi jogi szabályoknak kell meghatároznia azokat a szempontokat, amelyek alapján a bíróság megállapíthatja valamely magatartás hátrányt okozó voltát.
Azoknál a magatartásformáknál, amelyek önmagukban is büntetőjogi következményekkel fenyegetnek, az eljáró bíróságok a rasszista motivációt korábban az alapcselekményt minősítő körülményként (aljas indokként) vették figyelembe. Ez a szabályozás azonban nem volt megfelelő, mert nem szankcionálta azokat a magatartásokat, amikor a bűncselekményt kizárólag azért követik el, mert valakinek a származása miatt kívánnak sérelmet okozni. Ezért minden ellentmondásossága ellenére jelentősnek kell értékelni a Büntető Törvénykönyvnek azt az 1996. VI. hónap 15-én hatályba lépett módosítását, amely büntetni rendeli a rasszista motívumú hátrányokozást. Ám a megfelelő szabályozás ellenére is lehetőség van arra, hogy az eljáró hatóságok mellőzzék a felelősségre vonást; ezért szükséges a büntető ügyekben eljáró állami szervekben dolgozó személyek (bírák, ügyészek) megfelelő képzése, hogy valóban képesek legyenek minősíteni a rasszista motívumú bűncselekményeket.
Az államnak meg kell határoznia a közérdek képviseletére feljogosított jogalanyok körét, és a közérdek sérelmére alapítottan keresetindítási joggal kell őket felruháznia (actio popularisként, némiképpen hasonlóan az ügyész általános, azóta alkotmányellenesnek minősített keresetindítási jogához). Ez a jogintézmény a hátrányos megkülönböztetést - hasonlóan a közérdeksérelem egyéb formáihoz - az egyéni jogsérelmen túlmenően közérdeksérelemmé minősítené, és lehetővé tenné, hogy az állampolgárok nagyobb csoportját érintő jogsértések (például egy munkáltatónak többségében roma munkavállalókat érintő hátrányos döntése) esetén ne csak a sérelmet szenvedett(ek), hanem az erre külön feljogosított jogalanyok (például közhasznúnak elismert tevékenységet folytató jogvédő szervezetek) is felléphessenek a bíróság előtt, valamint a bíróság a hátrányt okozóval szemben a hátránynak az egyének számára nyújtott kiküszöbölésétől akár függetlenül is jogkövetkezményt (például közérdekű bírságot) alkalmazzon.
Első lépésben
A legsúlyosabb ma a faji, etnikai alapokon történő hátrányos megkülönböztetés állapota. Annak ellenére, hogy létezik a romák társadalmi integrációjának segítésére irányuló (vagyis romákat előnyben részesítő) állami politika, az állampolgári egyenlőség megvalósítására irányuló intézkedések nem érhetik el céljukat megfelelő antidiszkriminációs politika és az állami döntéshozatali mechanizmus átalakítása nélkül. Az államnak a jogrendszert át kell alakítania oly módon, hogy jogkövetkezményeket lehessen alkalmazni hátrányt okozó megkülönböztető magatartások esetén, valamint lehetővé kell tennie, hogy a roma közéleti aktivitás terepéül szolgáló kisebbségi önkormányzati rendszer intézményesítetten integrálódhasson az állami, önkormányzati döntéshozatali mechanizmusba.
A közhatalom gyakorlása céljából létrejött társadalmi szervezeteknek célul kell kitűzniük, hogy közéleti szereplőik között romák is képviseltessék magukat, valamint az egyes állami tisztségek betöltésénél előnyben kell részesíteniük a roma származású, megfelelő képzettségű személyeket. A felsőoktatásban előnyben részesítési kötelezettséget kell előírni a roma származású fiatalok javára, és a közszférában (köztisztviselői, közalkalmazotti állások betöltése során) ugyancsak előnyben kell részesíteni a roma származásúakat. Közszolgálati funkciókat ellátó tájékoztatási eszközök számára kötelezően ellátandó feladatként kell előírni a társadalmi egyenlőség megteremtésében való közreműködést is oly módon, hogy a tájékoztatási eszközöknek a közönséggel kapcsolatba kerülő munkatársai között romák is legyenek.
Asszimiláció vagy integráció
Az államnak az asszimilációs folyamatokat gyengítenie, a nemzetiségi integrációs folyamatokat erősítenie kell. A roma közösségeket jellemző társadalmi tulajdonságok (szegénység, aluliskolázottság, elkülönítő magatartásformák) megszüntetésére az államnak tudományos kutatásokat, felvilágosító, előnyben részesítő (átképző) programokat kell folytatnia és beindítania, illetőleg át kell alakítania azokat az intézményeket, amelyek a spontán asszimilációs folyamatok felerősítését szolgálják (cigány felzárkóztató programok, kisegítő iskolai oktatás). Ezeken felül az államnak meg kell teremtenie azokat az intézményeket (kutatóintézetek, nemzetiségi oktatási, közművelődési intézmények), amelyek a roma társadalom nemzetiségi sajátosságainak erősítését segítik.
A romákat előnyben részesítő állami politika elnevezésével ellentétben jelenlegi formájában még mindig nem eléggé integrációs jellegű, hanem továbbra is asszimilációs elvárásokat fogalmaz meg a romákkal szemben. Azzal, hogy nem nemzetiségként, hanem etnikumként határozza meg a roma közösséget; hogy nem hozza létre, illetve nem támogatja megfelelő módon a nemzetiségi azonosságtudat megerősítését célul kitűző intézményeket; hogy hagyományos, a kirekesztett létet megerősítő intézkedéseket alkalmaz (föld- és közmunkaprogramokban való részvétel támogatása, felzárkóztató oktatás kiegészítő normatív támogatása); hogy a roma közélet intézményeit, a nemzetiségi önkormányzatokat nem engedi integrálódni a települések önkormányzati rendszerébe; hogy nem vizsgálja felül megfelelő ütemben a zömében roma tanulók oktatását szolgáló kisegítő iskolai rendszert, és nem kínál reális perspektívát a kirekesztettséggel küzdő roma társadalom számára, nem az egyenlőség megvalósulásának irányában hat.
Az európai integrációs folyamatnak az alkotmányosság, azon belül az állampolgári egyenlőség megvalósulása központi jelentőségű részét képezi. Ez az írás az elméleti alapokon, illetőleg a helyzet általános elemzésén túlmenően csak a romák integrációjának esélyeivel foglalkozott. Az államnak azonban hasonlóan fontos feladatai vannak a nők, a szegények, az idősek, a szexuális beállítódásuk vagy stigmatikus betegségük miatt megkülönböztetettek társadalmi integrációjának terén is, ahol a helyzet kizárólag az egyenlőtlenségek természete és nem a megtett állami intézkedések miatt mondható megnyugtatóbbnak, mint a romák ügyében.
Palásti Sándor