Útfelbontás     Fókuszban

Követhetetlen romapénzek, átláthatatlan rendszer

Az Állami Számvevőszék a cigányság helyzetének javítására fordított támogatásokról

A romáknak szánt költségvetési források 1998 és 2006 között gyors ütemben növekedtek, a több tárca szoros együttműködését feltételező komplex intézkedések terén azonban a kormányzati koordináció lényegében csődöt mondott – állapítja meg az Állami Számvevőszék (ÁSZ) május elején publikált, „A magyarországi cigányság helyzetének javítására és felemelkedésére a rendszerváltás óta fordított támogatások mértékéről és hatékonyságáról” című jelentése. A számvevők súlyos kockázatnak tartják, hogy leghátrányosabb helyzetű térségeknek, településeknek és csoportoknak címzett támogatások nem jutnak célba, vagy ha igen, akkor sem hoznak érdemi javulást. Az ÁSZ olyan tervezési, beszámolási és ellenőrzési rendszer létrehozását szorgalmazza, amely nevesíti és nyomon követhetővé teszi a cigányság támogatására fordított közpénzek útját és hasznosulását.

Az Állami Számvevőszék fejlesztési és módszertani intézetének Báger Gusztáv, Pulay Gyula és Benkő János főtanácsadó által jegyzett jelentésének vélhetően legnagyobb vihart kavaró javaslata szerint meg kellene teremteni annak feltételét, hogy a különböző programokban érintett roma személyekről hivatalosan adatokat lehessen gyűjteni.

A szakértők ezt azzal indokolják, hogy a romák életkörülményei, társadalmi helyzete részletesen kutatott, elemzett területnek számít ugyan, de objektív, átfogó helyzetértékelés sem a 90-es évek elején, sem azóta nem készült. 1993-tól az adatvédelmi törvényre hivatkozva nincs hivatalos felmérés a kisebbségekről. A megfelelően részletezett és kis változásokat is mérni képes információ híján nem lehet pontosan számszerűsíteni a cigányság helyzetében bekövetkezett változásokat, a támogatások hatékonyságát a közgazdasági elemzés hagyományos eszközeivel értékelni.

A jelentés készítői a költségvetési és a zárszámadási törvények adatai mellett elsősorban a kisebbségek helyzetének alakulásáról az Országgyűlés és a kormány részére rendszeresen készülő beszámolókra; az Európai Uniót a társadalmi integrációról tájékoztató kormányjelentésekre, kutatásokra, tanulmányokra, az ÁSZ e témával kapcsolatos ellenőrzési megállapításaira és javaslataira is támaszkodtak. A kutatatáshoz szükséges információkért az intézet a Miniszterelnöki Hivatalhoz (MeH), az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumhoz (ÖTM), a Szociális és Munkaügyi Minisztériumhoz (SZMM), az Egészségügyi Minisztériumhoz (EM) fordult, s felkereste a MeH Nemzeti Etnikai és Kisebbségi Főosztályát, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) és az Oktatási és Kulturális Minisztérium (OKM) e témával foglalkozó szakértőit is.

A kutatók, politikusok, jogvédők körében egyöntetű a vélemény, hogy a cigány népesség helyzete lényegesen rosszabb az országos átlagnál.

A romák többsége nem jut munkához, bizonytalanságban, kiszolgáltatottságban él, az ország válságban lévő régióiban, kedvezőtlen adottságú, rossz életfeltételeket biztosító kis falvakba koncentrálódva. A felsorolt problémák, amelyek az adott térségekben élő többségi lakosságot is érintik,

legtöbb esetben együtt vannak jelen és járulnak hozzá a cigányság marginalizálódásához. A helyzet ismeretében joggal merül fel a kérdés, hogy az elmúlt években a cigányság helyzetének javítására fordított támogatások mennyire voltak eredményesek.

Sok bába közt

Az egyes kormányzati koncepciók, tervek eddig különböző nézőpontokból közelítették meg a cigányság felemelkedésének kérdését. A fő dilemma így fogalmazható meg: miként kezelje az állam a cigányság ügyét? Emberi jogi/kisebbségi vagy szociális foglalkoztatási kérdésként, ez utóbbi esetben a cigányság helyzetének javítását a szociálpolitika általános eszközeivel kísérelje-e megoldani, vagy célzott, csak a cigányság számára elérhető programokat, támogatásokat is alkalmazzon? – mutat rá a rendszerváltás óta létező kétségekre.

A kifejezetten etnikai-kisebbségi megközelítés az 1990–94 közötti kormány politikáját jellemezte. A cigányság helyzetének átfogó javítását célul kitűző első – 1995. évi – kormányhatározat óta a magyar kormányok a cigányság problémáit egyszerre kisebbségi és szociális kérdésként kezelik, ezzel az európai megközelítésmódot követik.

A romapolitika kontra szegénységpolitika dilemmát egyik kormány sem tudta következetesen feloldani. Hosszú távú célként megfogalmazódott ugyan, hogy a szociális és kisebbségpolitikai kérdések világosan elkülönüljenek a romákat érintő intézkedések során, rövid távon azonban ezt nem sikerült megvalósítani. A kettős szemlélet a szabályozásban és finanszírozásban is tükröződött. A megközelítési módok egymásnak feszülése, a részleges és időben is változó megoldások sokszor akadályozták a kormányzati intézkedések folytonosságát, fenntarthatóságát, rontották eredményességét.

1995-ig egyedi programok voltak a jellemzők. 1995-ben megszületett egy rövid távú kormányprogram. 1997 júliusára elkészült az első intézkedéscsomag, amely a cigányság társadalmi integrációjához szükséges feladatokat határozta meg. Ezt 2005-ig további kormányhatározatok követték. Az intézkedéscsomagok közös jellemzője, hogy az egyes minisztériumok – nem ritkán a maradékelv alapján – maguk határozták meg, milyen romák számára is elérhető programokat kívánnak megvalósítani, és ezekre mennyi pénzt áldoznak saját keretükből. A vizsgált időszak egészében hiányzott a teljes forrásbiztosítás, nem oldódott meg a forráskoncentráció, sőt még a megfelelő koordináció sem – állítják a kutatók, akik a középtávú intézkedési csomagokról is kemény kritikát fogalmaztak meg. E „csomagok” általában sok feladatot meghatároznak, de a megfogalmazás gyakran túl általános, nehezen számon kérhető; egyes területekért, amelyek nincsenek részekre bontva, több tárca is felelős. A kormányhatározatok komplex célkitűzéseinek (egy minisztérium főfelelőssége és több, a témában érintett minisztérium közös feladata) a megvalósítása a gyakorlatban nem működött. A főfelelős minisztériumnak nem volt sem valós irányítási, koordinációs lehetősége, sem pénzügyi befolyása a közös terv megvalósításra, így minden minisztérium a maga módján és saját hatáskörében próbált valamivel hozzájárulni a teljesítéshez. Ennek az lett az eredménye, hogy a költségvetési források szétforgácsolódtak a minisztériumok között, egyes részfeladatokra több esetben csak jelképes összegeket fordítottak.

A rendszerváltás óta a roma integráció irányításának hat tárca volt a gazdája, a koordinációs feladatokat négy szervezet látta el. A roma integrációért felelős intézményrendszernek 2004-ig sajátossága volt, hogy elvált egymástól az irányítási és a koordinációs felelősség. 1995-öt követően a kormányok a cigányság felemelkedésének elősegítését már nem tekintették kizárólag kisebbségi ügynek. E változást azonban nem követte a kormányzati koordináció: továbbra is a NEKH látta el, amely nem rendelkezett hozzá hatáskörrel, kapacitásokkal. A 2002-es kormányváltást követően jelentős stratégiai és szervezeti változások következtek be a romapolitika irányításának és finanszírozásának rendszerében. Az újonnan kinevezett romaügyi politikai államtitkár által irányított Romaügyi Hivatalba kerültek az integrációs programok, s ezzel megtörtént a koordináció végleges leválasztása a NEKH-ről. 2004-től a cigánysággal kapcsolatos feladatok irányítása és koordinációja ugyanahhoz a szervezethez, az ICSSZEM-hez, majd az SZMM-hez került.

Mennyi az annyi?

A forrásfelhasználás átláthatatlan, nehezen ellenőrizhető, vannak feladatok, amelyeknek forrásai nevesítettek, vannak, amelyek a kisebbségi büdzséből valósulnak meg. (A kisebbségi önkormányzatok véleménye szerint, amit az Állami Számvevőszék gyűjtött össze, a nemzeti és etnikai kisebbségek finanszírozási és támogatási rendszere túl bonyolult, bürokratikus, és fölöslegesen köt le energiákat.) A tényleges roma célú felhasználásra, annak ellenőrzésére nem voltak kidolgozott módszerek, a cigány társadalmi szervezetek számára különösen átláthatatlan volt a programok megvalósítása – fest lehangoló képet a jelentés, elismerve, hogy e téren „A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervhez kapcsolódó, a 2008–2009. évekre szóló kormányzati intézkedési tervről” rendelkező, 1105/2007. (XII. 27.) kormányhatározat jelentős előrelépést jelent. Ez ugyanis a korábbi kormányzati intézkedésekhez képest konkrétabb és a pontos határidők következtében jobban számon kérhető feladatokat tartalmaz, és az egyes intézkedések forrását is rögzíti. A határozat nem mellesleg előírja monitoringrendszer kidolgozását a Roma Integrációs Tanács és az annak kere-

tein belül működő Roma Irányító és Monitoring Bizottság közreműködésével.

A Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervét egyéb szempontból is nagy jelentőségűnek vélik a számvevők. A rövid és középtávú programok megvalósulásának eredményeit vizsgálva is nyilvánvaló ugyanis, hogy a cigányság élethelyzetének érdemi javulását csak sok éven át tartó, azonos irányú, összehangolt fejlesztésekkel lehetne elérni.

A cigányságnak szánt források jórészt ma is – a költségvetési előirányzatok szerkezete, illetve az egyes programok jellege miatt – csak becsléssel állapíthatók meg. A kormányok a cigányság integrációjára a becsült adatok szerint 1996 és 2006 között összesen mintegy 120 milliárd forintot fordítottak. Ez az összeg értelemszerűen nem tartalmazza azokat a támogatásokat (például családi pótlék, szociális segélyek), amelyekben a cigány lakosság az általános feltételek szerint részesült. A romák helyzetének javítását szolgáló költségvetési források az 1998 és 2006 közötti periódusban gyors ütemben növekedtek. Különösen erőteljes volt a forrásbővülés 2002 és 2005 között. Ebben az időszakban a ráfordítások 7,6 milliárdról 21,8 milliárd forintra emelkedtek, főként az uniós támogatások és a foglalkoztatást elősegítő pénzeszközök gyors bővülésének köszönhetően.

A 2006. évi forrás felhasználás már 24,4 milliárd forint volt. A roma célú támogatásokban egyre nagyobb szerepet kapnak a pályázati úton elérhető pénzek, különösen így van ez a PHARE, a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) és az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) programok beindulása óta, arányuk 2005-ben már meghaladta a 80 százalékot.

A források nagyságrendjének növekedését pozitívan kell értékelni, az ellenőrzési tapasztalatok alapján azonban a csak pályázati úton elérhető támogatások bővülése esetén számolni kell súlyos problémákkal is – figyelmeztet az ÁSZ az interneten is nyilvánosságra hozott anyaga. A hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, köztük a romák ugyanis nem rendelkeznek tapasztalatokkal a pályázatírásban és az elnyert források menedzselésében. Hozzáférési lehetőségeik is erősen korlátozottak, mert hiányoznak a szükséges civil és önkormányzati érdekérvényesítő kapacitások. A pénzek kezelésében, felhasználásában, a szigorú adminisztrációs előírások betartásában sincsen gyakorlatuk.

Az Európai Unió támogatásával megvalósuló programok többségét ennek ellenére így bonyolítják le, legfeljebb megpróbálják a cigányságot képviselő szervezeteket a pályázásra megfelelően felkészíteni. Ebből a célból kormányzati támogatással több szervezet is létrejött. Ez azonban a problémának csak az egyik, sok esetben nem a legcélravezetőbb megoldása. Az ÚMFT operatív programjai közül csak néhány olyan akad, amely figyelembe veszi a romák hátrányos helyzetének többdimenziós jellegét. Ezért az adott cél (pl. képzés, munkahelyteremtés) elérését szolgáló egydimenziós pályázatok nem alkalmasak a legnehezebb helyzetben élő romák valódi megsegítésére. Esetükben csak a helyzetük komplex kezelését lehetővé tevő célzott támogatás adhat igazi megoldást.

Az ilyen komplex intézkedések végrehajtása több tárca szoros együttműködését teszi szükségessé, s e ponton a kormányzati koordináció eddig lényegében csődöt mondott – fogalmaz félreérthetetlenül a jelentés. Az érintett tárcák közötti felelősségi rendet nem alakították ki, az egyes tárcák a feladatokat eltérően értelmezték. A kialakult helyzetet az egyes kormányok kormányhatározatba nem illő aprólékos szabályok előírásával vagy „ráolvasással” (a tárcák együttműködésének elrendelésével) próbálták orvosolni. A komplex intézkedések végrehajtása korszerű projektmenedzsmentet igényelt volna, a források egyértelmű hozzárendelésével, a felelősségi körök világos elhatárolásával. A korszerű menedzsment azonban szinte teljesen hiányzott a romaintegrációs programok végrehajtásának eszköztárából, az egymást követő intézkedési csomagok között pedig – a formai hasonlóság ellenére – kevés volt a folytonosság. A kísérleti programok kiértékelése rendre elmaradt, a sikeres programok széleskörű elterjesztése helyett újabb és újabb programok indultak.

A cigányság helyzetének javítása érdekében felhasznált támogatások értékelése alapján felmerül a kérdés, mikor célszerű olyan programot indítani, amelynek célcsoportját nevesítetten a romák jelentik. Ez az ÁSZ szerint elvileg akkor célszerű, ha a leküzdeni akart hátránynak etnikai jellegű okai is vannak. E kérdésben állást foglalt a Roma Integráció Évtizede Program Stratégiai Tervről szóló 68/2007. (VI.28.) OGY-határozat, az antidiszkriminációt és a kultúrát megjelölve olyan területként, ahol lehetőség van arra, hogy az egyes intézkedésekben a romák önálló célcsoportként szerepeljenek. A jogszabály ezzel egy időben azt is rögzítette, hogy az oktatás, a foglalkoztatás, a lakhatás és az egészségügy területén a szociális (pl. hátrányos helyzet, tartós munkanélküliség, alacsony iskolai végzettség) és területi (pl. hátrányos helyzetű térségek, települések) szempontok alapján indokolt a feladatokat megfogalmazni – ami a számvevők szerint könnyen az ellenkezőjét eredményezheti annak, mint amit célul tűztek ki. A tudományos kutatások megerősítik ugyanis azt a gyakorlati tapasztalatot, hogy ha egy támogatás célcsoportja tágan van meghatározva, akkor a támogatáshoz való hozzáférésben a viszonylag előnyös helyzetű tagok kiszorítják a hátrányosabb helyzetben lévőket.

Ugyanekkora, ha nem nagyobb probléma az, hogy a roma népesség leghátrányosabb csoportjai bizonyos támogatásokat kiegészítő szolgáltatások nélkül egyáltalán nem tudnak igénybe venni. Mivel a romák még a halmozottan hátrányos helyzetű csoportokon belül is legkedvezőtlenebb helyzetben lévőkhöz tartoznak, a területi és szociális szempontok alapján meghatározott célcsoportoknak indított programok esetében szükség van a számukra egyenlő hozzáférést biztosító kiegészítő intézkedésekre, illetve annak a szisztematikus megfigyelésére, hogy a támogatások megfelelő arányban eljutnak-e hozzájuk, ami viszont célzott adatfelvételek nélkül nem állapítható meg – érvelnek a programokban érintettekről készítendő hivatalos adatgyűjtés mellett a jelentés készítői.

Klecska E. Márton

A táblázatok a www.asz.hu honlapján találhatók

Képünk illusztráció

Fotó: Váraljai Szandra

Képünk illusztráció

Fotó: Vári Zsolt

Képeink illusztrációk

Fotó: Váraljai Szandra

Képeink illusztrációk

Fotó: Németh Dániel