Útlevél
Együtt az unióba!
A demokrácia kompromisszuma
Az európai alkotmány

Az immár 25 tagú Európai Unió állam- és kormányfői az aggasztó előjelek dacára június közepén végül megegyeztek az uniós alkotmány szövegéről. Ezzel sikeresen bizonyították, hogy a bővülés nem vezet döntésképtelenséghez, hogy az érdekkülönbségek szövevényében nehéz ugyan, de lehetséges a megegyezés.


Tény, hogy a bizonyítás kényszere igencsak erős volt. Néhány nappal korábban az európai parlamenti választások megmutatták, hogy az unió régi és új polgárai közül egyre többen vannak, akik közömbösen, értetlenül vagy éppen ellenségesen viszonyulnak mindahhoz, ami az európai integrációs folyamat keretében zajlik. Ez pedig az unió demokratizmusát kérdőjelezi meg, vagyis arra utal, hogy hiányzik az áttétel egyfelől az EU-n belül felső szinten zajló, alulról nézve követhetetlenül szövevényes viták, egyezkedések, másfelől az emberek „unióérzékelése” között. És aligha tett volna jót a helyzetnek, ha az átlagpolgár megint csak azt látja, hogy a vezető politikusok ismét átveszekedtek egy hétvégét és megint csak nem történt semmi.
De voltaképpen mi ez az alkotmány, miért van rá szükség, mennyiben változtat a fennálló helyzeten?

Kis lépések sorozata
2001 decemberében döntött úgy az állam-, illetve kormányfőkből álló Európai Tanács, hogy a küszöbön álló bővítés előtt egy kormány-megbízottakból és nemzeti, illetve európai parlamenti képviselőkből álló testület, az Európai Konvent fogalmazza meg az EU működésének alapelveit, alkotmányos kereteit. Ezek az európai integráció első nagy lépését jelentő 1957-es római szerződés óta, egymást követő, egyre több ország által elfogadott államközi megállapodások során fokozatosan körvonalazódtak, de nem öltöttek egységes formát. Cél volt az uniós döntési mechanizmus ésszerűsítése is, hiszen az évek során egyre világosabbá vált, hogy az „egyesült Európa” eredeti víziója felé csak apránként, a nemzeti érdekek egyeztetésének kis lépéseivel, kompromisszumok sorozatán keresztül lehet közelíteni. Mindezek mögött az unió elmélyítésének, illetve bővítésének korábban megfogalmazott dilemmája is meghúzódik, az a kérdés, hogy vajon az új tagországok befogadását menynyiben kell megelőznie a régi tagok közötti együttműködés szorosabbá tételének. Másként fogalmazva: mi legyen az alaphelyzet, amelyet az új tagoknak már adottságként kell elfogadniuk? Nos, az elfogadott alkotmánytervezet a minél szorosabb együttműködésre törekvő föderalista álláspont számára akár csalódást is okozhat, hiszen az Európai Konvent eredeti javaslataihoz képest számos engedményt – ha úgy tetszik, visszalépést – tartalmaz, viszont ezek nélkül nem jött volna létre a megállapodás, amely egyébként még így sem végleges, hiszen ehhez valamennyi tagország külön-külön beleegyezése szükséges, parlamenti jóváhagyás vagy népszavazás útján. Ez pedig nem lesz könnyű menet, mert például a britek többsége pillanatnyilag még az engedmények dacára is úgy érzékeli, hogy az alkotmány belegázol Nagy-Britannia szuverenitásába. A lengyelek jelentős része pedig amiatt berzenkedik, hogy az alkotmány szövegében nem történik említés a kereszténységről mint az európai lét sarokkövéről – amiről mások, a franciákkal az élen, hallani sem akartak. Arról tehát szó sincs, hogy az uniós alkotmány 2009 előtt érvényes alaptörvénye lehetne az EU-nak, arról pedig végképp fölösleges töprengeni, ki mit lép, ha valamelyik tagország végleg nemet mond a most elfogadott kompromisszumra. A helyzet ellentmondásosságát mindenesetre jól jelzi, hogy miközben vannak (például Franciaországban), akik máris temetik az európai álmot, mások (például Nagy-Britanniában) a demokratikus megújulást ünneplik, rámutatva, hogy immár nem a francia–német kettős diktálja a közös fejlődés tempóját és irányát.
Tehát a 2001-es döntést követően 2002. februárban munkához látott a konvent, és 2003 júniusában, a csatlakozási szerződések aláírásakor a thesszaloniki csúcstalálkozó elé tárta elképzeléseit. Az ott felmerült észrevételek alapján az év végére kellett volna elkészülnie a végleges változatnak, de ez már csak azért sem sikerülhetett, mert a szöveg finomítása lényegében mindenféle demokratikus kontroll nélkül, előbb a konvent szűk körű elnökségének gondozásában, később miniszteri szinten, politikai nyomások erővonalait követve zajlott. Így aztán az alkotmány elfogadása a májusi bővülés és a júniusi választások utánra maradt, ami többek között azzal járt, hogy az új tagországoknak, köztük Magyarországnak is, sikerült rajta hagyniuk a kezük nyomát a szövegen.

Új elemek régi alapokon
Az európai alkotmány – hogy rátérjünk a tartalmi bemutatására – jogi személyiséggel ruházza fel az uniót, egységes keretbe foglalja az eddigi alapszerződéseket. Tartalmazza az Alapvető Jogok Chartáját, amelyet korábban egy hasonló konvent dolgozott ki. Létrehoz néhány új uniós vezető tisztséget, rögzíti a közösségi és a tagállami hatásköröket, az Európai Parlamentét pedig megerősíti. Szabályozza a többségi döntés mechanizmusát, amely csak a külpolitikai, védelmi és adózási kérdéseket nem érinti. Ezekben minden tagállamnak vétójoga van.
Az alkotmányozást indokoló legfontosabb szempont, a tanácsbeli döntésképesség tekintetében az elfogadott mechanizmus nem feltétlenül ideális. Legalább 15 tagországnak kell egyetértenie, amelyeknek az össznépesség legalább 65%-át kell magukban foglalniuk. Az elutasításhoz viszont a lakosság 35%-ának a képviselete csak akkor elégséges feltétel, ha ez legalább négy tagországból kerül ki. Az utóbbi megszorításnak az a célja, hogy három nagy koalíciója ne legyen elégséges egy többségi döntés megakadályozásához. Kiszámítható, hogy ilyen feltételek mellett a tagországok összefogásának sokkal több kombinációja lehetséges egy döntés megakadályozásához, mint a minimális elfogadáshoz, vagyis (helyesen): első helyen a demokrácia, másodikon a hatékonyság.
Az unió jogi személyként többek között az Európai Tanács új elnöki tisztségének betöltésével nyer arculatot. Ezt a feladatot eddig félévenkénti váltásban látták el a tagországok, ami értelemszerűen akadályozta az ügyek vitelének a folyamatosságát. Kérdés, hogy vajon képes lesz-e az Európai Tanács megválasztani azt a politikust, aki a hazájában éppen nem tölt be közfunkciót, ugyanakkor tekintélyével mondjuk a francia köztársasági elnök vagy a német kancellár fölé tud magasodni. Különösen érdekes ez a probléma annak fényében, hogy az Európai Bizottság már eddig is létező elnöki posztjára is csak hosszú huzavona után sikerült megtalálni a távozó Romano Prodi utódát, a portugál Durao Barrosót. Talán valamivel könnyebb lesz betölteni a másik új tisztséget, az uniós külügyminiszterét. Helyzetét, nemzetközi mozgásterét igencsak megnehezíti, hogy értelemszerűen csak azokban a kérdésekben láthatja el a feladatát, amelyekben uniós konszenzus alakult ki.
Az a tény, hogy az uniós alkotmány jogi személyként jeleníti meg az EU-t, azt is jelenti, hogy a 25 ország együttese mostantól nemzetközi megállapodások alanyává válhat. Ez diplomáciai súlyának fölértékelődését jelentheti.
Természetesen a végtelenségig lehetne sorolni azokat a részterületeket – a dohányzás korlátozásától az állatvédelemig –, amelyeket valamilyen formában érint a mintegy háromszáz oldalas szöveg. Az egyes ember életét talán még leginkább az alkotmányba illesztett alapjogok befolyásolhatják, ezek érvényesíthetőséget azonban – mint eddig is – a tagországok joggyakorlata, de még inkább anyagi lehetőségei határozzák meg. Hivatkozási alapul viszont jó szolgálatot tehetnek a majdani harcokban, amelyeket természetesen magunknak kell megvívnunk jogaink érvényesítése érdekében.

Kovácsy Tibor