| Útlevél
Együtt az unióba!
| |
|
Kincs, ami nincs
avagy kisebbségvédelem az Európai Unióban Az Európai Unióban a kisebbségek védelme összekapcsolódik a bővítési folyamattal. A kisebbségvédelem ugyanis csak a kelet-európai országok tagfelvételének kapcsán merült fel először politikai kérdésként. 1993-ban az úgynevezett koppenhágai kritériumokban az unió a csatlakozás feltételéül szabta a jelölteknek, hogy megfelelő jogi és intézményes háttér biztosításával kötelesek gondoskodni a területükön elő kisebbségekről. Tette ezt úgy, hogy egyrészt nem definiálta a kisebbség fogalmát, másrészt a kisebbségek védelmének szükségességét saját tagállamai számára nem tette kötelezővé, harmadrészt nem részletezte, hogy minek alapján ellenőrzi majd e felvételi kritérium eredményes teljesítését. Miután az unióban nem létezett és a mai napig nem létezik egységes jogi szabályozás a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak tiszteletben tartására, az egyes tagállamok gyakorlata rendkívül változatos a területükön élő etnikumok kezelésében. Az unió ezért a tagjelölt országok számára sem volt képes egységes irányelveket megfogalmazni. Ugyanakkor a demokratizálódási folyamatnak csak az elején tartó közép-kelet-európai országok számára a nemzeti kisebbségek kockázatot is jelenthetnek, hiszen például területi követelésekkel léphetnek fel, amelyek destabilizálhatják a nemzetállamokat. Több országban a kisebbségekkel szemben elsősorban központosító és asszimilációs politika érvényesül. Az asszimilációs megoldásokkal szemben a kisebbségi, kulturális és nyelvi jogokat tiszteletben tartó, hatalommegosztási, valamint gazdasági újraelosztási technikákat alkalmazó, kiegyensúlyozott többség–kisebbség viszonyt előtérbe helyező, multikulturalista politika áll. Azt, hogy valamely állam végül milyen kisebbségi politika mellett teszi le a voksát, több tényező is befolyásolhatja, például az, hogy anyaországgal rendelkező kisebbségről van-e szó, a kisebbség több ország területén él-e, politikailag aktív-e stb. Leszögezhetjük, hogy Közép-Kelet-Európában a demokratikus átmenet során a kisebbségvédelem nem tartozott a prioritások közé, miután a demokratizálódó államok a többségi társadalom megerősítését tűzték ki elsődleges célul. Ehhez még hozzájárult az a tény is, hogy a második világháború óta nem volt ildomos a kollektív kisebbségi jogokra hivatkozni, hanem az úgynevezett helsinki folyamat jegyében csak a jóval problémamentesebb egyéni emberi jogokat illett emlegetni. Az Európai Unió – korábban Európai Gazdasági Közösség – megalakulásakor csupán gazdasági együttműködésre vállalkozott, így a közösségi joganyagban, az aquis communautaire-ben egyáltalán nem szerepeltek a kisebbségek védelmére vonatkozó utalások. A vasfüggöny korrodálásával, valamint az unió politikai jellegének erősödésével párhuzamosan új nemzetközi normák bontakoztak ki a kisebbségek védelmében is. Ugyanakkor az unión kívül, a nemzetközi kapcsolatok rendszerében sincs sem jogi, sem elvi jellegű meghatározás a nemzeti vagy etnikai kisebbségre. Ellentétek szorításában A nemzetközi politikában két szervezet, az Európa Tanács és az EBESZ kisebbségvédelmi dokumentumai méltóak említésre a kisebbségvédelem terén. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága például 1995-ben nyitotta meg aláírásra a tagállamok előtt a nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményt. E dokumentum az első jogilag kötelező anyag, amelyben azonban szintén hiányos a kisebbségek fogalmi meghatározása, ugyanis a kisebbségi jogokat következetesen egyéni jogokként definiálja. A fogalmi hiányosságokon kívül megjegyzendő, hogy a keretegyezmény ellenőrzési gyakorlatával szemben is számtalan kritika merült fel. A kilencvenes években a csatlakozó közép-kelet-európai országokkal szemben nyomatékosan megfogalmazódott a kisebbségek védelmének igénye az EU részéről. Az éves országértékelő jelentésekben rendkívüli hangsúlyt kapott a kisebbségvédelemmel kapcsolatos jogi szabályozások és intézményrendszerek minősítése, annak ellenére, hogy – mint már említettük – egyrészt az uniós jog egyáltalán nem szabályozza a kisebbségek védelmét, másrészt az erre irányuló nemzetközi szerződések is meglehetősen homályosak és nélkülözik az egységes kisebbségi fogalomrendszert. Mégis a kisebbségek védelmének ügyében az unió rendre e nemzetközi szerződésekre és elvekre hivatkozott. Vajon mi lehetett az oka annak, hogy az unió jóval komolyabb eltökéltséget kért számon a kisebbségek védelmével kapcsolatban a csatlakozó országoktól, mint amit valaha is alkalmazott saját tagállamaival szemben? A csatlakozóknak két, bizonyos értelemben ellenkező elvárásnak kellett megfelelniük: egyrészt maradéktalanul biztosítaniuk kellett az egyéni jogok érvényesülését, másrészt el kellett ismerniük az etnikai csoportok kollektív jogait. Bár látszólag ellentmondás feszül e két jog között, az emberi jogok és a kollektív jogok nem zárják ki egymást, ugyanis a kollektív jogok – speciális kisebbségi jogokkal kiegészülve, például esélyegyenlőség, egyenlő bánásmód stb. – is levezethetők az egyéni emberi jogokból. Egyenlőtlen bánásmód A 1990-es évek során történt néhány meglehetősen halvány kísérlet az uniós szintű kisebbségvédelem szabályozására. Ilyen volt például a Maastrichti Szerződés, amelyben fellelhető egy olyan megfogalmazás, hogy a tagállamok tiszteletben tartják a nemzeti és regionális különbözőségeket. Az Európai Parlament is több állásfoglalást megfogalmazott a kisebbségek védelmének ügyében. Az Amszterdami Szerződésbe (1996) e kísérletek ellenére sem vették be a kisebbségek védelmét, ami egyértelművé tette az ellentmondást a koppenhágai kritériumok és az Amszterdami Szerződés között. Miután az Amszterdami Szerződés jogilag kötelező dokumentum, az unió kettős mércéje nyíltan lelepleződött: egyrészt a kisebbségek védelmét nem tekintette a tagállamok számára kötelezőnek, csupán a tagjelölteket kívánta e követelmény állítással sakkban tartani. Franciaország és Görögország például egyáltalán nem ismeri el a területén a nemzeti kisebbségek létezését. E két ország, valamint a Benelux államok nem ratifikálták például az Európa Tanács Keretegyezményét (Convention for the Protection of National Minorities, 1995), sőt, Franciaország alá sem írta. Ugyanakkor a 10 majdani EU-tagtól elvárták, hogy különböző korlátozó feltételekkel ugyan, de aláírják a szerződést. Nemcsak a csatlakozási feltételek kiszabásánál voltak tetten érhetők uniós kisebbségvédelmi politika egyenlőtlenségei, hanem a csatlakozó országok monitorozásánál is. A legszembetűnőbb jelenség, hogy bár mind a nyolc kelet-európai csatlakozó ország területén élnek nemzeti és/vagy etnikai kisebbségek, a jelentések jóformán kizárólag két kisebbségre koncentráltak: az Észtországban és Lettországban élő orosz nemzetiségre és a Közép-Kelet-Európában élő roma kisebbségre. A Romániában élő jelentős számú magyar vagy a Bulgáriában élő török etnikum lényegesen kevesebbet nyomott a latban. Ahogy Pecze Zoltán, a Külügyminisztérium osztályvezetője egy konferencián elmondta, a magyar kedvezménytörvény jól tesztelte az EU hozzáállását a kisebbségek védelméhez: a kulturális jogok elismerésén túl semmiféle gazdasági előnyt biztosító bánásmódot nem látnak szívesen a határon kívüli magyar kisebbségekkel szemben. Az EU-monitoring elsősorban az uniós jogszabályok, az aquis-k átvételét vizsgálta. Lényegesen nagyvonalúbban ellenőrizték a politikai kritériumok teljesítését, hiszen ezek közvetlenül nem vezethetők le egyetlen uniós irányelvből sem. Mindezek alapján élhetünk a gyanúperrel, hogy az elsődleges cél az unió részéről a gazdasági integráció megteremtése volt. A kisebbségvédelem terén az ellenőrzések elsősorban a formális, jogi intézkedések meglétét vették górcső alá, később viszont már nem elemezték, hogy a gyakorlatban ezek az eljárások mennyire bizonyultak hatékonynak. Kontrollcsoport Miért csupán a már említett két kisebbségre irányult a megkülönböztetett uniós figyelem? Feltételezhetjük, hogy az EU saját külpolitikai céljait kívánta érvényesíteni legerősebb szomszédjával, Oroszországgal szemben, a roma népességet pedig a migrációs félelmek emelték az EU figyelmének homlokterébe. Az Európai Unió bővítése és az europaizáció sajátos problémákat vet fel: az Európai Unió egyrészt nincs felkészülve a romák nagyobb számú migrációjára, ők ugyanis nem férnek be egyetlen hagyományos menekültkategóriába sem. A romák nem illenek bele az unió azon nagyra törő terveibe sem, amelyek a szociálisan hátrányos helyzetűek és a társadalomból kirekesztettek problémáit hivatottak megoldani. Ennek oka, hogy az unió szabályzatai, irányelvei egyrészt a munkaerővel, másrészt az állampolgárokkal foglalkoznak. A romák tragédiája, hogy ugyan formálisan mind a két kategóriába beletartoznának, valójában egyikbe sem illenek teljes mértékben. Ez az oka annak, hogy a cigányok új típusú migránsokká váltak. A kelet-európai roma menedékkérők természetesen nem az egyedüli célpontjai a restrikciós stratégiáknak. Ennek ellenére jelenleg meghatározó migrációs csoportot képviselnek az egész Európai Unióban. Státuszuk, hivatkozási alapjuk és identitásuk homályos. Jól bizonyítja ezt például az 1997-es krízis: cseh romák érkeztek viszonylag nagy számban Nagy-Britanniába és Kanadába. Tömeges kivándorlásról ugyan a számarányokat tekintve egyáltalán nem volt szó, mégis az ettől való félelem hatására Kanada bevezette a vízumkényszert Csehországgal (csakúgy, mint később Magyarországgal) szemben, ám Nagy-Britannia ezt nem tehette meg az unió bővítési folyamata miatt, bár 1998-ban Szlovákiával szemben mégis rászánta magát e fontos politikai lépésre. Szlovákia ugyanis akkoriban még kevésbé előkelő pozíciót foglalt el a csatlakozni kívánó országok rangsorában, így vele szemben még megengedhetőnek vélte az unió a szigorúbb bánásmódot. A fenti elképzelést támasztja alá az a tény, hogy a romák mint anyaországgal nem rendelkező, politikailag marginalizált kisebbség kevésbé veszélyeztették a csatlakozó országok területi egységét, ennek ellenére a politikailag aktív nemzeti kisebbségek jogainak megőrzésére – pl. a magyar kisebbség Romániában vagy Szlovákiában – semmilyen szándék nem mutatkozott. A romák komoly társadalmi és politikai diszkriminációtól szenvednek Közép-Kelet-Európában, ám az EU legtöbb tagállamában, például Olaszországban, Spanyolországban is hasonló számkivetett állapotban tengődnek. Árulkodó az unió PHARE-programjának költségvetése is. Kisebbségvédelemre egyáltalán nem különítettek el anyagi eszközöket, a „civil társadalom és demokratizálódás” fejezetre a költségvetésnek mintegy 1 százaléka jutott egész Kelet-Közép-Európában. Talán nemcsak a politikai akaratnak, hanem a szűkös anyagi forrásoknak is köszönhető, hogy a jelentésekben megfogalmazott bírálatok ellenére sem javult lényegesen a romák helyzete egyetlen közép-kelet-európai országban sem. Következtetések Szupranacionális szinten az Európai Unió nem rendelkezik kisebbségvédelmi politikával, a tagállamok ilyen irányú megoldásai pedig meglehetősen színes képet mutatnak. Bár jó néhány pozitív példát említhetünk a kisebbségek jogainak biztosítására, például Dél-Tirol vagy Belgium esetét, ám e kompromisszumok hosszú évek tagállami szintű egyeztetéseinek és súlyos politikai konfliktusoknak az eredményei. A kisebbségvédelem a közép-kelet-európai országok demokratizálódási folyamatának eredményeképpen kapott új lendületet. A gyakorlatban az unió kettős mércét érvényesít, egyrészt a tagállamokkal szemben nem fogalmazódnak meg hasonló szigorúsággal a kisebbségvédelmi elvárások, mint a tagjelöltekkel szemben, másrészt az unió saját aktuális politikai érdekeinek megfelelően váltogatja, hogy épp mely kisebbségek élveznek kitüntetett bánásmódot. Magyarország javaslatára az EU Alkotmányába bekerül ugyan egy mondat a kisebbségek jogainak védelmére, ám ez Juhász Endre integrációs miniszter szerint elsősorban lélektanilag jelent fontos áttörést, ugyanis a végső szövegváltozat – ami az emberi jogok tiszteletben tartásának értékein alapul, ide értve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait is – sajnos alkalmas arra, hogy csak egyéni jogként legyen értelmezhető. A jövőben az Európai Bíróság precedens értékű döntései sokat tehetnek a kisebbségek jogainak érvényesítéséért. A retorika is visszahathat a politikára, és elképzelhető, hogy a regionalitás erősítésével, a gazdasági prosperitás növekedésével több pénzügyi eszköz áll majd rendelkezésre a kulturális és nyelvi jogok érvényesítésére. Ugyanakkor a csatlakozás után az EU nem fogja már ellenőrizni a közép-kelet-európai országokban a kisebbségvédelmi intézkedéseket, nem lesznek külső kezdeményezések és szankciók sem. Az EU legfontosabb feladata most az volna, hogy átlátható és egységes fogalmi és kritériumrendszert vezessen be a kisebbségek védelmének érdekében. Bódis Enikő
 Fotó: Hernád Géza
 |