Útlevél
Együtt az unióba!
Az EU döntéshozó intézményei




Már csak pár hét, és Magyarország az Európai Unió tagja lesz. Mindazt, amit ez jelent – bekapcsolódás a világ egyik fejlett és demokratikus országcsoportjába, a gazdasági fejlődés megnyíló lehetőségei, az élet minőségének hosszú távú javulása –, hétköznapi életünkben először alig, és később is csak fokozatosan érzékeljük majd. Az EU ugyanis kezdetben elsősorban perspektívákat, kereteket teremt, amelyeket csak hosszabb távon töltenek ki a mindenki számára érzékelhető jogok, lehetőségek. Számos intézmény alakítja, finomítja ezeket, és ha tudni akarjuk, mi történik a jövőben, jó, ha van valami képünk a működésükről.


Május 1-jétől valamennyien uniós állampolgárok is(!) leszünk, ami – miként ez a csatlakozási tárgyalások során kiderült – nem jelent azonnal egyenlő jogokat. Ahogy nekünk is fokozatosan kell majd hozzászoknunk a változásokhoz, az ottaniaknak is idő kell, hogy feldolgozzák az unió bővülésének például a munkapiaci következményeit. Ha minden az EU szintjén dőlne el, talán máshogy alakult volna, de az uniós döntési rendszer egyik lényeges eleme, hogy a tagországok életét közvetlenül érintő, fontos kérdésekben a helyi politikai intézményeknél van a döntés joga.

Közösségi vívmányok
Az európai együttműködés háború utáni kezdete óta már fél évszázad telt el, mire az egyre szaporodó tagországok eljutottak az integráció, a gazdasági egységesülés mai fokára, ahol lényegében megszűntek a határok, teljessé vált a mozgásszabadság. Azért tartott ilyen sokáig, mert az egyik fő uniós alapelv az önkéntesség, vagyis szó sincs arról, hogy bármelyik tagországra bármit is rá lehetne kényszeríteni.
A csatlakozásnak viszont feltétele volt az eddig elért közösségi vívmányok elfogadása, ami bizonyos előírások, korlátozások esetében túl nagy változásnak tűnhet.
A közösségi vívmányok jogszabályokban öltenek testet, és tény, hogy ma már a tagországokban hozott új törvények körvonalait mintegy felerészben az uniós intézményekben alakítják ki. Tulajdonképpen örülhetünk neki, hogy Magyarország az együttműködés ilyen magas fokán kapcsolódhat be az unióba: ez többek között azzal járhat, hogy leendő törvényeink kialakításában csökken a hátsó, pártpolitikai szempontok és szándékok súlya.
A jogszabályoknak egyszerre kell megfelelniük a gazdasági ésszerűség és valamiféle társadalmi igazságosság követelményeinek, megalkotásukkor pedig figyelembe kell venni az egyes tagországok, továbbá társadalmi csoportok (kisebbségek, régiók, szakmák) érdekeit és további (például környezetvédelmi) szempontokat is. Emiatt a döntések előkészítése több intézményi szinten zajlik, hatalmas irodaházak tucatjaiban, szakértők, adminisztratív munkatársak, fordítók ezreinek a bevonásával – és nem kis költséggel természetesen.

Nemzeti érdekek
Az Európai Unió – protokoll szerinti – legfőbb szerve az Európai Tanács. Ez a tagországok állam- és kormányfőiből, valamint az Európai Bizottság elnökéből (jelenleg az olasz Romano Prodi) áll. Nem folyamatosan működő testület, konkrét döntéseket nem hoz, hanem félévente (néha többször, most, a madridi robbantások miatt, lapzártánk után) ülésezik, a külügyminiszterek bevonásával. Ezeken a csúcstalálkozónak nevezett eseményeken állást foglalnak az éppen időszerű nagy nemzetközi kérdésekben (pl. a koszovói válság vagy a közel-keleti konfliktus), valamint rögzítik az uniós fejlődés főbb elveit.
A konkrét uniós döntések az Európai Unió Tanácsában (brüsszeli szaknyelven a „tanácsban”) születnek. Ez az 1950 óta létező testület a tagországok minisztereiből – vagy az ő képviselőikből – áll. Az éppen tárgyalt kérdésnek megfelelően kilencféle összetételben működhet. Ha tehát környezetvédelmi ügyekben kell dönteni, a környezetvédelmi miniszterek alkotják a tanácsot, ha valamilyen szociálpolitikai probléma van terítéken, akkor ennek a területnek a miniszterei. Maga a döntés jellemzően az úgynevezett „minősített többségi szavazás” elve alapján zajlik. Ennek a konkrét arányai a mostani bővülést követően, november 1-jéig átalakulnak. A tagországok – lakossági arányaiknak megfelelően – összesen 331 szavazaton osztoznak. Ha majd a tanács magyar tagja föltartja a kezét, ez például 12 szavazatot ér. Egy-egy döntés elfogadásához összesen 232 szavazat kell, de ezen felül még az is, hogy a tagok (tehát az országok) többsége egyetértsen a javaslattal. Azért ilyen bonyolult a rendszer, hogy ne kényszeríthesse rá az akaratát néhány nagy ország a többiekre, de a kicsik se a sajátjukat az európai lakosság többségét adó nagyokra. Ebből is látszik, hogy a tanácsban a nemzeti érdekek ütköznek egymással a minél igazságosabb kompromisszumok kialakítása érdekében.
Amikor egy adott ország az unió „soros elnöke”, ez azt jelenti, hogy a tanács ülésein ennek az országnak az illetékes minisztere elnököl. Most éppen Írország tölti be ezt a szerepet, az év második felében Hollandia következik. (Még nem dőlt el, hogy fennmarad-e ez a félévenkénti váltogatós rendszer a bővítés után.) Mivel a miniszterek elsősorban saját országuk szakirányú ügyeit irányítják, a folyamatos munkát, a döntések előkészítését, az érdekegyeztetés aprómunkáját az Állandó Képviselők Bizottsága végzi. A testület a tagországok uniós nagyköveteiből, más szóval állandó képviselőiből áll, és minden héten ülésezik. Emellett van a tanácsnak egy központi hivatala is, a főtitkárság, amelynek jelenleg Javier Solana spanyol politikus az első embere.

Arccal a jövő felé
Az uniónak hivatalosan nincs közös kormánya, de van olyan intézménye, amely gyakorlatilag ilyen feladatot lát el: ez az Európai Bizottság. Ha a tanács az egységen belül a különbözőséget jeleníti meg, a nemzeti múltban gyökeredző hagyományokat és értékeket, a bizottság magának az egységnek a műhelye, a jövőé, amerre az EU tart. A jelenleg húsztagú testületbe, amely október 1-jéig marad hivatalban, az öt nagy tagország 2-2, a többi 1-1 tagot delegál. A bővülés után már minden tagország csak egy biztost ad, így 25 főre bővül a létszám. Jogos a kérdés, vajon mennyire lehet hatékony és működőképes ez az egyre népesebb „kormányzat”, ha most tíz további taggal bővül. Jövőbeni összetétele körül már évek óta kemény viták, egyezkedések zajlanak. A jelenleg elfogadott, a nehéz döntést későbbre halasztó álláspont szerint a további bővülés után a tanács – ezúttal egyhangú – döntése határozza majd meg a végleges létszámot, amely 27-nél mindenképpen alacsonyabb lesz. Ez azt jelenti, hogy onnantól fogva már nem lesz mindig minden országnak „saját” bizottsági tagja, tehát addigra az uniós közgondolkodásnak túl kell lépnie a szűk nemzeti szempontokon.
Az ősszel hivatalba lépő új bizottsági elnök személyéről a tagországok állapodnak meg. Ő jelöli majd ki – a kormányokkal egyeztetve – a testület további tagjait, akiket aztán a júniusban megválasztandó Európai Parlament meghallgat, véleményez, végül pedig elfogad.
A hetente ülésező, brüsszeli székhelyű Európai Bizottság egyik feladata a törvényjavaslatok előkészítése. Ennek során folyamatos kapcsolatban áll két tanácsadó intézménnyel, hogy kellőképpen mérlegelhesse a javasolt jogszabályok társadalmi következményeit. Az egyik a Gazdasági és Szociális Bizottság, amely a társadalmi és gazdasági élet különböző szereplőinek, csoportjainak (szakszervezetek, vállalatok, fogyasztók stb.) az érdekeit képviseli, a másik a Régiók Tanácsa, a térségek, közigazgatási egységek képviseleti szerve. A bizottság dolga az uniós politika és költségvetés gyakorlati végrehajtása, a fejlesztési és egyéb közös programok végrehajtása, továbbá az európai jog érvényesítése és az EU nemzetközi képviselete. Mindezt 36 főigazgatóság és különféle szakszolgálatok keretében mintegy 25000 hivatalnok és egyéb alkalmazott végzi.
A demokratikus népképviselet uniós intézménye az Európai Parlament, amelynek megválasztásában új tagként immár mi is részt veszünk. Az egység, az európai szintű politizálás jelzéseként a képviselők nem országonként alakítanak frakciókat, hanem politikai nézeteiknek megfelelően. Ezek a képviselői csoportok azonban sokkal kevésbé egységesek, mint a nemzeti parlamentekben, hiszen egy-egy tagország környezetvédő, „zöld” pártjai egymástól meglehetősen eltérő nézeteket vallanak például a globalizációs folyamatok vagy különféle nemzetközi kérdések megítélése tekintetében. A frakciófegyelem ebből adódó lazasága viszont elvileg azzal az előnnyel jár, hogy a képviselők egy-egy konkrét kérdésben nem pártpolitikai megfontolások szerint, hanem a szorosan oda tartozó, szakmai szempontok alapján és valóban a választóikat képviselve alakíthatják ki álláspontjukat. Az Európai Parlament annyiban hasonlít a nemzeti törvényhozó testületekre, hogy annak is három alapvető hatásköre van: a törvényhozás, a költségvetés kialakítása és a többi intézmény felügyelete. Annyiban viszont különbözik a többi parlamenttől, hogy ezeket a hatásköröket kisebb önállósággal, a többi döntéshozó intézménnyel együtt, különféle együttműködési mechanizmusok útján gyakorolja. Más szóval a politikai szerepe, súlya korlátozott, bár folyamatosan erősödik. Ezt az erősödést szolgálja az is, hogy 1979 óta külön európai választások keretében, közvetlenül választják a tagországokban a képviselőit. A korlátokat és a sokszor nehézkes fokozatosságot megint csak az magyarázza, hogy bonyodalmas dolog összehangolni a nemzeti és a közösségi szempontokat, ráadásul úgy, hogy az utóbbiak mindinkább előtérbe kerüljenek.
(Májusi számunkban az Európai Parlament működését mutatjuk be.)

Kovácsy Tibor


Fotó: Larry Brookner